土地收入下滑，地方如何应对

《中国经济周刊》记者 王红茹丨北京报道

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7月19日，我国财政账单揭晓：上半年，全国一般公共预算收入119203亿元，同比增长13.3%。其中，税收收入99661亿元，同比增长16.5%；非税收入19542亿元，同比下降0.6%。分中央和地方看，中央一般公共预算收入53884亿元，同比增长13.1%；地方一般公共预算本级收入65319亿元，同比增长13.5%。

从上半年的财政数据看，财政收入形势比较乐观。对于下半年以及今年全年的财政形势，接受《中国经济周刊》采访的专家均表示，由于经济恢复基础尚不牢固，今年的财政收入依然存在较大不确定性，而全国土地出让收入下降是主要因素之一。

2022年，受新冠疫情、政策调控、地产行业风险暴露等多重因素影响，全国土地出让收入较上年度下降23.3%。今年上半年，国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。在土地收入持续下降的情况下，如何保障地方财力？

今年实现一般公共预算收入目标压力不大

财政部日前发布的数据显示，今年上半年财政收入增幅较高。

7月19日，财政部国库支付中心副主任薛虓乾在财政部举行的2023年上半年财政收支情况新闻发布会上给出了解释：除经济恢复性增长带动外，主要是去年4月份开始实施大规模增值税留抵退税政策、集中退税较多，拉低基数，今年相关退税恢复常态，上半年同比少退15236亿元。受此影响，税收收入特别是国内增值税大幅增长，相应拉高财政收入增幅。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华向《中国经济周刊》记者表示，今年上半年一般公共预算收入、税收收入主要受去年上半年加速推行大规模增值税留抵退税政策导致基数过低的影响，但增速数据对于形势判断的参考价值不是很大，进度指标更适合评估当前财政形势。

在汪德华看来，以年初全国预算工作报告预计的全年各税种收入为分母计算，前5月即使是下降16.1%的国内消费税、下降1.9%的企业所得税、下降11.3%的资源税、下降15.5%的土地增值税、下降7.6%的车辆购置税，其序时进度也分别达到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都属于正常乃至超进度范围内。“也就是说，相关税种今年可能负增长的情形，相关部门在年初编制预算时已经充分考虑到了。”

汪德华通过计算发现，今年1—6月财政收入的进度指标已经过半，“总体上看，1—6月税收收入99661亿元，序时进度已达54%；增速仅为负0.6%的非税收入19542亿元，序时进度竟达到60%，均已超过正常的序时进度要求50%（6/12）。”

“这说明，进度指标虽不如增速指标乐观，但依旧形势不错：今年实现一般公共预算收入目标的压力较小，甚至可能略有超收。”汪德华说。

中央财经大学财政税务学院教授杨华也对今年实现财政收入目标比较乐观，她向《中国经济周刊》记者表示，从当前的经济发展形势看，今年财政收入形势好于去年，主要是经济总体呈恢复态势，为财政收入形势趋稳向好奠定了基础。而去年大规模增值税留抵退税导致基数低，也为今年财政收入恢复性增长奠定了基础。同时，去年部分缓税费在今年入库，也有利于财政收入增长。

土地财政滑坡是大概率事件

尽管今年实现一般公共预算收入目标问题不大，但地方财政形势面临挑战。学者一致认为，主要是以国有土地出让收入为主体的地方政府性基金收入出现大幅负增长。

汪德华从序时进度进行了分析：上半年，全国政府性基金预算收入23506亿元，同比下降16%，序时进度为30%；地方政府性基金预算本级收入21594亿元，同比下降17.2%，序时进度仅为29%，其中，国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%，序时进度估计为29%左右。

“目前国有土地出让收入通过调入等多个通道全面影响地方财政运转，当前其收入增速与收入进度远不及预期，是地方财政运转困难最重要的影响因素。”汪德华向《中国经济周刊》记者表示。

目前，国有土地出让的收入通过诸多方式转入一般公共预算中。

一是新增建设用地土地有偿使用费。二是自2015年起，从土地出让收益中提取的教育基金、农田水利建设基金列入了一般公共预算。三是通过“调入资金”通道调入一般公共预算的资金。

“其中，从土地出让收益中提取的教育和农田水利建设这两个基金，制度上要求各从土地出让纯收益中提取10%，但总体金额不是很大。目前能查到的公开数据是2014年，两个基金之和大概是500多亿元，相当于当年净国有土地出让规模的1%左右。”汪德华说。

根据《中国财政年鉴》2020年度数据显示：各省份“调入资金”合计达3.5万亿元，占当年全国一般公共预算收入的比重为33%，如湖北、广西、贵州、江西、吉林等省份占比较高；上海、北京、内蒙古等省份相对低一些。

土地出让收入通常主要用于地方基础设施建设、土地开发等方面，其纯收益也主要用于城市建设等方面。尤其是近些年来，调入一般公共预算的“调入资金”，其规模越来越大，土地财政在保运转、保民生上也起到重要的支撑作用。

国有土地出让收入本身是放在政府性基金预算管理的，有许多方面的支出。“一方面，在国有土地出让时，存在大量资金支出，其中很大一部分是土地出让的成本。此外，还有很多专门支出安排，主要用于地方的基础设施建设。另一方面，政府性基金预算包含专项债资金，而专项债的运转很大程度上依赖土地出让收入。”汪德华表示。

土地出让收入未来形势会怎样，目前业内已有共识。

“短期之内，未来几年中，土地出让收入可能还有适度反弹。但是，从中长期看，土地出让收入，特别是净收益持续下滑的趋势是难以扭转的。”汪德华说。

杨华向《中国经济周刊》记者表示，一方面，地方政府可出让的国有土地持续减少；另一方面，2018年以来，随着人口结构和供求关系变化，房地产行业增速放缓，全国国有土地使用权出让收入整体也呈现逐年放缓的趋势。因此，从中长期来看，代际人口更替将带来地产销售和投资进一步下滑，土地财政滑坡是大概率事件。

那么，在土地财政可能退潮的情况下，地方财政该如何运行？

多管齐下应对土地财政退潮

汪德华建议，在财政政策方面同时考虑增量政策和更快速有效的存量型政策。

“调整存量型政策方面，盘活行政事业单位存量资产，变资产为资本，在短期内可以相对减轻地方政府支出压力。同时，拉长地方债务处理时间将在很大程度上给地方财政休养生息的空间。”汪德华通过《中国经济周刊》提出以下三点措施。

首先是适当延长地方政府存量隐性债务化解时限。按照此前安排，各地应在2018—2028年10年间完成地方隐性债务存量化解任务。但因新冠疫情三年的严重冲击，可考虑将存量地方隐性债务10年化解任务延长到2031年完成。

其次是近几年可以考虑加大地方政府专项债借新还旧的范围和力度。“我在调研中发现，目前一些地区、一些领域的专项债已启动发行再融资债券的方式借新还旧。考虑到当前地方财政运转压力较大，这一方式的范围和力度都可以考虑加大，这样可以在短期内减轻地方还本压力；长期看，专项债应探讨更为合乎现实国情的管理方式。”

最后是适当推迟做实行政事业单位人员职业年金的实施时限。地方财政刚经历三年疫情冲击，还需休养生息。做实职业年金是必要之举，但在近期经济复苏乏力的背景下推行，将进一步加大地方财政的压力。等经济复苏进入良性循环轨道后，再推进更为稳妥。

而征收房地产税也被认为是土地财政转型的一大方向。杨华向《中国经济周刊》记者表示，虽然目前征收房地产税存在一些现实困境，比如何时是适合推行房地产税的时机等，但从长远来看，征收房地产税是大势所趋，将为地方政府提供稳定财源，从而有效弥补地方财政收支缺口。

此外，在杨华看来，提高国有企业利润上缴财政的比例也是补充地方财力的一个重要方式。她进一步指出，根据十八届三中全会提出的目标，2020年国有资本收益上缴公共财政的比例要提高到30%。但是，目前国有资本经营预算收入占国有企业（非金融）净利润的比重仅为20%左右，这部分收入中还有一半以上用于对国有企业的补贴支出。

据杨华测算，未来5年间，假设国有企业（非金融）总资产回报率每年提高0.2个百分点，上缴收益占净利润比例逐步从20%左右提高至30%，国有资本经营预算收入未来5年将累计新增1.96万亿元，或许能够对土地财政缺口形成有效补充。

总体上看，应对土地财政可能退潮对地方财政运转带来的冲击，还是要回到固本强基的正途上。对此，汪德华指出，需通过深化预算改革，包括政府职能、机构、人员的调整，夯实节支的基础；调整财政支出结构，使其与高质量发展的要求相适应。此外，还可以通过财税体制改革解决一些结构性问题。

“土地财政退潮对不同市县的影响有很大不同，我们要仔细核算、梳理、明确不同市县的财政困难程度及原因，通过推进省以下财政体制改革、转移支付制度改革等，缓解这些问题。”汪德华说。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第14期）

2023年第14期《中国经济周刊》封面