文｜陈材杰、彭晓钊 中国（深圳）综合开发研究院 金融发展与国资国企研究所

经济特区成立40余年，深圳实现了由默默无闻边陲小镇到国际化创新型城市的历史性飞跃，但在改革氛围似乎退去、土地瓶颈日渐突出的今天，也面临一个愈发尖锐的问题——如何避免沦为平庸城市，保持特区本色？与纽约、伦敦等国际化大都市相比，迪拜城市起步晚、规模小、底子薄，但仅用数十年时间，便崛起成为中东乃至全球贸易、航运、金融和旅游中心，与深圳发展“异曲同工”。当前，深圳站在改革开放再出发的新路口，可借鉴迪拜自由区经验，集成综合授权改革政策优势，精心创设一系列承担特殊功能的“特区中的特区”，系统推进战略性战役性和创造性引领性改革，以局部先行示范激发全局改革突破，以深度衔接国际打开全面开放纵深。

一、迪拜做法：划定隔离区域设立“功能区+自由区”，以“风险可控”局部突破开展“对标国际”制度创新

迪拜是组成阿联酋的七大酋长国之一，位于面向波斯湾的一片平坦的沙漠之地，得益于采取成功的自由区战略，聚焦有限区域、细分领域和特定功能，率先开展极具冲击力的制度突破和运营创新，打造了一个个强有力的经济增长极和要素引力场，不仅实现自身快速崛起，还对阿联酋乃至中东经济发展产生巨大牵引和带动作用。

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一是打造系列“功能区+自由区”。 自1985年设立杰贝阿里自由区以来，迪拜4100多平方公里土地上已成立超过30个自由区，可谓“遍地开花”。迪拜自由区类型多样、各具特色，或聚焦细分行业（如迪拜网络城、迪拜媒体城、迪拜珠宝城、迪拜汽车城、迪拜五金城、迪拜国际金融中心），或结合特定合作伙伴（如迪拜龙城自由区），或依托特定基础设施（如迪拜机场自由区）。此外，迪拜也将公共服务与自由区结合，如在教育领域设立迪拜国际学术城和迪拜知识园，吸引超过两百所国际学校和欧美学制高等教育机构；在医疗领域设立迪拜健康城，作为全球首个医疗保健自由区，面向全球高端客群提供医疗、保险、旅游等一体化服务。

二是开展“小而专精”制度创新。 迪拜大部分自由区限定在小范围区域内，以局部开放替代整体开放，在风险不扩散到本土其他地区前提下，实现特定领域爆发式发展。如迪拜国际金融中心面积仅1.1平方公里，却集聚了全球顶尖金融及投资机构，成为中东地区首屈一指的国际金融中心。为支持迪拜国际金融中心的金融制度与国际高度接轨，阿联酋出台《金融自由区法》，允许迪拜国际金融中心不适用联邦层面民商事法律，开辟以美元为主“外币特区”，同时明确“在金融自由区获得许可证的公司和机构不得在阿联酋交易迪拉姆”，确保迪拜国际金融中心主要创新制度只在区内封闭运行，不会把制度扩散到自由区之外，更不会使金融开放风险“外溢”成为地区乃至国家的系统性风险。

三是采取“内外资一致”超优惠政策。 迪拜自由区为吸引外资扫清不必要的障碍，被外界称为“世界上最容易开公司的地方”，入驻企业和机构无论内外资，均可享受多项平等优惠政策，具体包括但不限于：进出口完全免关税，但其货物和服务只能在区内流转，不能进入酋长国本土市场；免除15年公司所得税，并可再延长15年；无个人所得税；对外资企业没有股权比例限制，取消本地人担保要求；资本和利润可自由汇出，不受任何限制；货币可自由兑换，不受限制；注册手续简便，无繁琐官僚办事程序；不限制雇佣外国员工；提供现代化的高效通讯设施等。

四是实行“政企合一”自治管理模式。 阿联酋政府在联邦、地方层级进行修法创法，奠定自由区可持续发展的制度基础，保证其部分免于适用阿联酋联邦和地方法律。迪拜自由区管理局既是官方管理机构，也是自由区企业化运营的实际经营者，对自由区流量经济发展起到“润滑剂”作用。比如，杰贝阿里自由区运营方不仅是商业地产开发公司，也为企业和个人提供保姆式服务；迪拜国际金融中心创设迪拜国际金融中心管理局（DFCA）、迪拜金融服务局（DFSA）、争端解决机构（DRA）、迪拜国际金融中心法院（DC）等机构，并在相关部门核心岗位大量聘请国际化的资深金融人士。

二、经验启示：设立承担特定功能“特区中的特区”，开展“不复制不推广”差异化制度创新

当前，深圳深化改革开放侧重于率先形成具有全国“通用性”经验和制度，一定程度上限制了区别于其他特殊区域的制度创新空间，同时仅前海承担自贸试验区功能，其他区域未有特殊区域覆盖。建议借鉴迪拜自由区经验，争取设立更多承担特定功能“特区中的特区”，开展不以复制推广为目的差异化制度创新，面向全球抢占战略高地和发展先机。

一是发挥综改授权集成优势，设立差异化创新“功能特区”。 坚持“专精突破”目标导向，争取在国家强力指导和专项支持下，划定相对隔离区域作为功能特区，小范围实施内外有别的特殊政策和制度突破，确保制度创新不走形不变样、风险不外溢不扩散，主动承载改革开放更高层级国家使命。如在前海创设“金融特区”联动香港探索建设离岸金融市场和资本项目可兑换实施路径，在河套创设“科技特区”试行“境内关外”科研管理体制，在沙头角创设“消费特区”争取国际免税资质、国际旅客停留等政策突破，在盐田健康谷、坪山美丽谷、大鹏食品谷创设“医疗特区”扩大港澳药械通试点和开展临床真实世界数据试点等。

二是对标国际一流规则标准，探索“境内关外”政策突破。 对标迪拜、香港、新加坡等全球自由贸易港，衔接国际最高等级规则标准和开放形态，允许功能特区除采取特定领域差异化制度创新之外，实施涵盖注册商事主体、雇佣外国员工、要素跨境流动、信息跨境交流、税收优惠减免等在内的“一揽子”综合配套政策，授权自主设立外商投资负面清单，对外资采取“短负面清单+非违规不干预”管理模式，取消经营范围、政府购买、审批许可等环节“小门”限制，探索与港澳试行共同关税区对外实施统一关税，确保在设立“防火墙”与境内其他地区严格隔离的前提下实现更高水平对外开放。

三是强化管理体制机制创新，实行“业界共治”运营模式。 借鉴迪拜国际金融中心、杰贝阿里自由区等治理模式，在功能特区设立管理局，自主制订战略规划、方针政策和市场管理办法，广泛吸收港澳及国际企业高管、专业人士、社会贤达等利益相关者深度参与治理，按需设立商事仲裁、知识产权等接轨国际专业性机构，构建有利于吸引国际高端要素集聚发展的管理体制和生态体系。与此同时，强化功能特区管理局投资、建设、运营、服务等功能叠加，全面响应区内企业和人才全方位需求，集成办公、签证、医疗、教育、投融资等管家式服务体系，建设与功能特区定位相适应的市场化法治化国际化一流营商环境。