基于养老服务业当中的公共财政运行逻辑、福利多元方式、人口老龄化发展动因、社会正义等理论，依托于养老服务业财政政策的现状分析、问题探析、实证分析，充分借鉴发达国家(地区)养老服务业财政政策经验，立足我国国情及实际，应当实行财政支持、市场运行、社会参与的共同参与模式，为推动养老服务业发展创造良好的发展环境。
养老服务业的准确定位
(资料图)
一、明确养老服务业的财政支出责任
(一)根据发展阶段重新定位财政支出责任
我国养老服务业发展历经三个阶段，第一阶段是20世纪50年代-20世纪70年代，是家庭为主的养老服务阶段，除了“三无人员”和“五保户”以外，老年人几乎由家庭赡养；
第二阶段是20世纪80年代中期-20世纪90年代，是福利社会化养老服务阶段，从单纯的“三无人员”、“五保户”对象覆盖到全体老年人，保障状态从生活起居转向全方位服务保障；
第三阶段是21世纪初至今，为政府责任凸显阶段。由于政府责任发生变化，财政支出责任也在相应调整。
(二)财政支出责任要体现养老服务均等化
政府应扩增财政直接支出，以实现普惠养老服务兜底，在社保不足的情况下做好“最后一公里”支付，同时支持特殊养老服务，鼓励财政吸收能力强省向弱省转移支付，加大对欠发达地区的财政扶持力度，根据老年人口规模和经济能力安排经费。
如 2016年黑龙江省社保支出占到政府总支出四分之一 ，倘若不缴国税和没有中央转移支付，一半收入将应对社保，2015年养老保险亏空超过3000亿。
(三)财政支出责任应当有侧重点
1.社区居家养老是发展重点
为满足实际需要和追求公平，应偏重社区居家养老财政支出，保证社区居家养老服务质量，综合考虑老年人失能、半失能等身体状况，依据半护理、全护理，低收费、高收费维度发放老年服务券。同时，运用土地供给、税收优惠、财政补贴、信贷贴息等综合措施， 加大对养老机构的扶持力度 。
2.财政支出要符合经济发展规律
参照日本护理老年院、特别护理老年院、低费老年院、收费老年院四类，按“9073”、“9064”分配财政支出比例。现阶段应尽量减少发放运营补贴，增加建设补贴，直接给予高龄补贴、养老服务补贴和护理补贴，甚至可以将三者整合，统一为养老服务券，方便老年群体根据实际消费能力，自由选择养老服务档次。
如2010年长春市养老服务生存需求、普遍需求、奢侈性需求分别为10%、84%、6%，市场价格性收费调整，划分养老服务需求层次，可防止养老机构虚报、瞒报老年人信息和套取财政补贴，促进供给方补贴转向需求方补贴，实现“补贴随人”，预防财政资金的不规范、不均衡流失，保证养老服务覆盖中央地方、社区公共及私人部门，以达到养老服务业的支出效率。
(四)财政支出责任的具体落实
1.要适时调整养老服务的财政支出结构
一是应加大福利彩票发行量，在福利彩票公益金文本要求50%以上的前提下，增加养老服务业福利彩票公益金支出。如2014年福建省规定，省级福利彩票公益金60%以上要支持社会福利事业；
二是养老服务支出应从非税支出转向税收支出，福利彩票公益金支出应当逐步由财政直接支出来取代。此前我国养老服务开支仅占财政开支约2.43%，远落后于发达国家GDP的20%用于养老服务；
三是统筹协调资金配置。各级政府应设立专项资金，规范使用引导基金，按需安排激励性补贴和保障性支出，打破城镇养老社区机构供不应求，农村社区机构求不应供的“入住怪圈”。
2.养老服务机构床位的财政支出责任落实
一是增加养老服务机构的床位数 。可按照每千名老年人拥有50张床位的最低国际标准，通过财政直接支出来弥补床位空缺的不足；
二是降低养老服务机构的床位空置率 。20世纪80年代至今，养老服务机构床位空置率一直维持在30%以上，可以对现有床位进行动态监督，推动使用率不高、收费不合理、管理不规范的养老机构及时退出市场，坚决不让“空床”获得财政补贴；可根据床位综合功能划分补贴层级。
凡符合附加医疗保障设施的护理院或医养结合型的养老院，可区分增加财政补贴力度，并按入住老年人数量给予配套生活补贴；
三是财政应结合养老院盈利情况，考虑为老年人和工作人员购买“意外险” 。如江西省从2012年开始，每年为1280万老年人安排2000万元，投保意外伤害险，累计投入将近1个亿，赔付率80%以上。
3.要合理安排养老服务就业
一是应在养老社区和机构中安排更多的事业编制和公益岗位，由政府安排人员就业，财政补贴“上证”培训，壮大养老服务人才队伍。财政预算安排服务人员，下拨工作专项经费，满足集中式和分散式社区居家养老需要；
二是妥善解决农村、城中村、城郊结合部的流动人口住房问题，让渡土地出让金部分利益来改善养老服务。为新就业人员安排公租房和廉租房，将流动劳动力和可用集体地(空置地、空闲房)用于养老就业和养老机构。
4.实现政府购买服务的主要路径
一是预算管理方面 。应当规范政府预算，使财政预算包含年度养老服务专项经费，预算支出与财政自然增长相一致，针对不同地域实际情况进行经费调整，强化不同层级政府间的合作，形成不同层次的购买服务体系，使保障经费得到合理使用，养老服务效果得到充分体现；
二是养老服务购买方面 。要用法律法规来约束政府权力，养老服务价格、种类、参与标准等信息充分公开，明确社会组织执行责任和政府监督责任，防止政府购买养老服务的不规范、不作为、乱作为，保障老年人的基本服务权益，营造良好的购买养老服务环境；
三是效果评估方面 。所以，针对评估清单、处罚措施、完善标准的设定实施，要能够保障老年人的权利，重新划定养老标准，对购买价格进行调整，改进社会组织服务质量。有必要重新审视第三方评估在政府购买养老服务中的功能优势，对第三方评估主体资质管理制度、第三方评估信息公开制度、声誉激励制度、流程管理制度、法律保障制度等方面进行完善；
四是发展社会组织方面 。政府购买养老服务的实施者数量直接影响到老年群体养老服务需求，政府应在提供专项资金、搭建交流平台上给予支持，以财政投入为主，吸引社会经费，可以将本级福利彩票公益金用来支持购买服务，激发社会组织的竞标干劲，刺激高性价比的养老服务涌现，让退出机制发挥自由选择作用；
五是老年人服务意愿方面 。应正确引导老年人选择养老服务，增强居民对社会养老服务的认识理解，强化服务接收普及，偕同老年人亲属来丰富养老服务；六是法律方面。应在《政府采购法》中明确养老服务购买流程及标准，建立信息公开制度，让老年人直接参与到监督中，避免政府购买支出产生“挤出效应”。
二、优先发展PPP模式
(一)PPP在世界范围内已然成熟
PPP译作“公私合作伙伴关系”，旨在加强政府和社会资本合作关系，提供公共服务或物品，主要分为外包、私有化和特许经营三类，特点是利益共享与风险共担，包括公建民营(维护与运营合同O&M)、BOO(政府购买服务)、民办公助、BOT(特许经营)、TOT、ROT、BOOT等模式，因而PPP有所有权、经营权和公私合作程度区分。
20世纪90年代在英国兴起，作用于国防、养老等诸多领域，21世纪在联合国和世界银行的倡导下，2000年我国开始引入PPP，加之财政负担过重，2014年正式推广。
(二)PPP要有较为完整的法律保障
此前，财政部出台《政府和社会资本合作模式操作指南》、《PPP项目合同指南(试行)》等部门规章，对PPP模式运用起到了有力的指导作用，但部门规章法律层次低，明显会导致执行过程约束力弱、影响力小、公权力泛滥等问题。
作为准公共产品，养老服务产品需要PPP模式，应用市场监督来保障养老产品质量，可以避免政府采购(购买)的错判低效。
所以，在法律法规创立过程中应当引入第三方，充实社会各界开展调研，听取完善改革决策意见，在谨慎交流中推进PPP立法，同时要有违约惩治规定，规范政府和市场行为。
总而言之，立法先行，让可行文件变成可行政策，最终上升为法律，是PPP健康发展的重要保障。
(三)要让PPP组合资金发挥最大功效
要让PPP组合资金发挥最大功效，就必须充分发挥财政资金和社会资金在项目投资建设中的乘数作用，规避政府失灵与市场失灵弊端，发挥政府市场“1+1>2”的效应，运用第三方评估机制和委托-代理机制，实现监管项目效率最大化，强化预算约束，规避财政挪用风险，在资金投入上要根据实际需求，重点投入、规范投入、逐步投入。
比如，政府免征城市建设费等各项配套行政事业性收费，减免部分税收，协调银行优惠社会资本贷款等，政府支出可安排利息补贴，行政划拨或低价售卖土地使用权来降低社会用地成本，对社会捐赠给予名誉褒奖或抵税。
根据产业福利性给予机构不同的税收优惠等，对质量合格的养老服务项目进行资金奖励，保证民间资本盈利，拓展银团贷款和互联网众筹来减轻财政负担，财政审计应在财政绩效管理中发挥高效作用。
养老服务体系建设PPP模式具体分为合作共建、统一完善合作、特定项目合作、服务外包等四种模式，养老服务PPP项目收益主要分为政府付费、使用者付费和缺口补助等三种模式。
(四)PPP应调整实现个性化养老
PPP在社会养老服务体系中应发挥“调色棒”作用，破解养老产品不足和市场发育不良，保障养老产品质量，调整规范服务价格，实现个性化养老。
养老服务项目应根据服务人群、服务类型、质量标准进行区划，专项发展要因地制宜，保证不同需求群体的基本养老服务和非基本养老服务，并按工业4.0思路提供个性化、定制化的养老服务，实现最小成本提供最优质的公共服务，使养老服务“物超所值”，破除政府孤立采购并提高竞争效率，利用准经营项目和经营项目来反哺公益性项目，实现收益损失共担，继而维持长久合作。
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